【解读】李枏:特朗普又换了国防部长

【解读】李枏:特朗普又换了国防部长

盘古智库2019.9.5我想分享

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五角大楼在短短一年内发生了如此频繁的变化,这与特朗普任命官员的多样化风格截然不同。事实上,它反映出他与官僚机构之间的分歧仍在加深。事实上,美国国防部长期以来一直处于相当不稳定的地位。众所周知,每一位美国总统在执政初期都没有多少外交政策经验。但随着裁决的进行,总统经常会跳过正式程序,召集非正式会议,甚至召集少数人做决定。美国国防部的官僚机构通常被认为是“寻求精确的目标,详细的规划,及时的决策以及各种服务的相互作用”。这与特朗普的决策风格明显不同。

本文作者是盘古智库学术成员李雪,中国社会科学院美国研究所副研究员。文章来自“世界知识”微信公众号。

7月23日,美国参议院批准Mark Esper为美国国防部长。在前国防部长马蒂斯离开八个月后,新任国防部长的提名和任命得到了解决。在这场折磨的八个月里,五角大楼的领导层已多次改变,并出现了三名特工。今年1月,国防部副部长帕特里克沙纳汉成为代理国防部长。 5月,白宫宣布特朗普将提名沙纳汉为国防部长。 6月,特朗普宣布Shanahan不再寻求成为国防部长,而Esper接替Shanahan担任代理国防部长。 7月15日,特朗普正式提名埃斯佩担任国防部长。在参议院听证会期间,埃斯珀一度恢复了陆军部长的职位,而代理国防部长的职位暂时由海军部长理查德斯宾塞担任,直到参议院确认任命埃斯普。五角大楼在短短一年内发生了如此频繁的变化,这与特朗普任命官员的多样化风格截然不同。事实上,它反映出他与官僚机构之间的分歧仍在加深。

特朗普的“小圈子”政治受到的限制较少

作为美国联邦政府负责管理武装力量和维护国家安全的部门,国防部一直在美国外交政策决策过程中发挥着非常重要的作用,是对外政策的重要支持。美国一直认为,它面临着充满潜在危险,武装冲突和争端的世界,军事力量是维护国家安全和维护国家利益的最重要和最后的手段。根据法律规定,国防部长是总统在美国军事事务中的首席助理。换句话说,国防部长必须保持对总统的高度忠诚,坚决执行总统的意愿,同时领导整个五角大楼的运作,每年赚取巨额军费,制定和部署军事行动,当然还有向总统提出建议。

事实上,美国国防部长期以来一直处于相当不稳定的地位。据学者统计,在此前的国防部长中,有三分之一的人被解雇或自愿辞职。原因是他们在重大问题上失去了总统或国会的支持,最终成为华盛顿政治的受害者。不仅如此,国防部长还肩负着沉重的外交任务。 2010年,国防部长罗伯特盖茨在67天内访问了25个国家,实施了巩固军事盟友,展示美国军事力量和遏制敌国的“使命”。可以看出,美国国防部长作为总统外交政策制定团队的核心人物,必须与总统保持密切关系。

众所周知,每一位美国总统在执政初期都没有多少外交政策经验。但随着裁决的进行,总统经常会跳过正式程序,召集非正式会议,甚至召集少数人做决定。 “小圈子”政治一直是白宫面对复杂优先事项的主要决策方式。也就是说,为了对外交事务做出快速反应,总统经常绕过正式程序,并与忠诚的官员分开讨论。特朗普对华盛顿的传统政策非常反感,并且更倾向于直觉行事,对这种非正式性更加热衷。一方面,这种决策模式需要总统和他周围的官员之间的相互信任,另一方面,总统已成为“君主”。如果总统感到高兴,官员将采纳建议;如果总统顽固而顽固,官员只能成为高管。

2018年12月,马蒂斯突然宣布辞去国防部长的职务,并在辞职信中表示,特朗普对外交政策存在分歧。马蒂斯在信中写道:“因为你(特朗普)有权让一位更符合你意见的国防部长,我想我应该辞职。”事实上,马蒂斯反对特朗普来自叙利亚。撤军的决定并不支持他完全摆脱美国在阿富汗的责任的政策倾向,也不同意特朗普的孤立主义政策,即美国需要保持强大的联盟并表现出对盟友的尊重。由于不可能说服一位强大的总统,因此选择提前离开自然是唯一的选择。在特朗普政府内部,马蒂斯一直被认为是一个相对冷静和理性的人。他经常对特朗普的废话感到担忧,这使得联盟的关系受到损害。他的离开使得特朗普的“小圈子”政治不那么“受限制”。

这是一个与总统合规的问题。

在马蒂斯离开后,特朗普需要一名国防部长,他不打算限制他掌控五角大楼。最重要的是能够实施他的决定。他曾见过曾为波音公司工作多年的Shanahan。 2018年12月26日,当特朗普向媒体解释为什么选择沙纳汉作为代理辩护时,他称赞他在波音“做得很好”,并且因为特朗普不想这样做而成为“好买主”。我看到分配给国防部的资金被浪费了。与马蒂斯相比,沙纳汉与董事会副总统伯恩斯的私人关系更为亲密,并明确支持特朗普对美国国防体系支出的批评。 2019年2月,沙纳汉专程前往美国和墨西哥视察,此举被美国媒体解读为支持特朗普决定“修建隔离墙”的明确姿态。在伊朗问题上,沙纳汉一直遵循总统的意愿,决定积极支持总统。 6月,特朗普下令向中东增派1000名美军。 Shanahan将此解释为“对中东的空中,海上和地面威胁的防御”。跟随总统并知道如何省钱的国防部长自然会受到特朗普的青睐。

然而,特朗普没想到的是,美国,尤其是官僚,对沙纳汉的能力表示了深深的怀疑。根据美国的政治文化,国防部长通常应该是具有政治经验或政策背景的人,在他成为国防部副部长之前,Shanahan在政府部门没有任何经验。因此,特朗普的提名被视为“打破传统”,一些国会议员担心五角大楼将在沙纳汉领导下向军事工业过度倾斜。在参议院2017年听证会上确认Shana的副国防部长提名时,当时的参议院军事委员会主席约翰麦凯恩提到,包括波音公司在内的五家公司和“波音公司前任高管”的大量国防支出将很快成为副国防部长表示“深切关注”。最后,他在Shanahan转移之前接受的联邦调查局背景调查中参与了非常严重的家庭暴力事件。一直反对总统的美国媒体曝光了这件事,无限放大了这一点,导致总统最喜欢的代理部长自动放弃在国内压力下转向积极的机会。特朗普的小圈子少了一个“心脏”。

7月,埃斯珀被任命为第27任国防部长。他有一份非常丰富的简历,出生于军队,参加过第一次海湾战争,担任保守党智库传统基金会办公室主任,并熟悉政策建议。之后,他进入国民议会,担任众议院军事委员会的政策主任,前国防部长,政策顾问和联邦参议员哈格尔的立法主任。在布什时代,埃斯珀成为助理国防部长,后来担任雷神公司政府公共关系副总裁。埃斯珀经历了各行各业,并得到了国会和创始派的支持。他们希望埃斯波能够向特朗普发表声明,最好限制总统的轻率决定。但是,成熟的国防部长的主要任务是在“小圈子”决策中与总统建立关系。不受欢迎的“马蒂斯路线”就是顺从的“萨那汉路线”。它与未来的国防部有关吗?将在决策过程中被边缘化。虽然埃斯波与白宫的许多官员建立了良好的关系,但很容易平衡建立与非建立之间的关系。

在Esper的任命听证会上,一些民主党人问道:“在盟友问题上,你的立场是否接近马蒂斯或特朗普?”“如果你被要求支持违反自己价值观的政策,你将不会选择辞职吗?”埃斯珀的回答充满了创始党的逻辑,强调在联盟问题上,美国不仅必须证明联盟的重要性,还要保持总统关于盟国应分享军费开支的主张。

新任国防部长需要面对相当大的挑战:美国退出伊朗核问题的总协议引发了美国和伊拉克之间的紧张局势;朝鲜重新开始涉嫌导弹发射;委内瑞拉局势动荡不安;在《中导条约》之后,美国已经退出部署中远程导弹;最重要的挑战是如何协调国防部和特朗普在许多军事问题上的立场差异。

美国国防部的官僚文化通常被视为“寻求精确的目标,详细的规划,及时的决策以及各种服务的互动”,这与特朗普目前的决策风格明显不同。埃斯珀将像许多部门负责人一样谨慎,他的国防部长的道路将是坎坷的。

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本文约3100字,阅读约8分钟

五角大楼在短短一年内经常发生变化,这符合特朗普任命官员的多样化风格,但实际上反映了他与官僚机构之间日益加深的分歧。事实上,长期以来,美国国防部长的立场相当不稳定。众所周知,每一位美国总统在执政初期都没有多少外交政策经验。但随着政府走上正轨,总统倾向于跳过正式程序,单独举行非正式会议,甚至召集少数人做出决定。美国国防部的官僚文化通常被视为“寻求精确的目标,详细的规划,及时的决策以及各种服务的互动”,这与特朗普目前的决策风格明显不同。

作者是盘古智库学术成员李胜,中国社会科学院美国研究所副研究员。本文基于微信世界知识公众号。

7月23日,美国参议院批准马克埃斯珀出任美国国防部长。前国防部长马蒂斯离任8个月后,新防长的提名和任命就尘埃落定。在这场折磨的8个月里,五角大楼的领导层几度更迭,出现了3名特工。今年1月,时任国防部副部长帕特里克沙纳汉出任代理国防部长。今年5月,白宫宣布特朗普将提名沙纳汉为国防部长。今年6月,特朗普宣布沙纳汉不再寻求担任防长,埃斯珀接替沙纳汉担任代理防长。7月15日,特朗普正式提名埃斯珀担任国防部长。在参议院听证会上,埃斯珀一度恢复了陆军部长的职位,代理国防部长的职位暂时由海军部长理查德斯宾塞担任,直到参议院确认了埃斯珀的任命。五角大楼在短短一年内变化如此频繁,这与特朗普任命官员的多才多艺风格大相径庭。事实上,这反映出他和官僚机构之间的裂痕仍在加深。

特朗普的“小圈子”政治约束较少

作为美国联邦政府负责管理军队和维护国家安全的部门,国防部在美国外交政策决策过程中一直发挥着非常重要的作用,是外交政策的重要支撑。美国始终认为,面临着充满潜在危险、武装冲突和争端的世界,军事力量是维护国家安全、维护国家利益的最重要和最后手段。根据法律,国防部长是总统在美国军事事务中的首席助理。换言之,国防部长必须对总统保持高度忠诚,坚决执行总统的意志,同时领导整个五角大楼的行动,每年赚取巨额军费,制定和部署军事行动,当然,还要向总统提出建议。

事实上,长期以来,美国国防部长的立场相当不稳定。据学者统计,每三名国防部长中就有一名自愿被解雇或辞职。原因是他们在重大问题上失去了总统或国会的支持,最终成为华盛顿政治的受害者。不仅如此,国防部长也肩负着沉重的外交任务。 2010年,巴拉克奥巴马(Barack Obama)国防部长罗伯特盖茨(Robert Gates)在67天内访问了25个国家,以执行巩固军事盟友,展示美国军事实力和遏制敌人的“使命”。可以看出,美国国防部长作为总统外交政策制定团队的核心人物,必须与总统保持密切关系。

众所周知,每一位美国总统在执政初期都没有多少外交政策经验。但随着政府走上正轨,总统倾向于跳过正式程序,单独举行非正式会议,甚至召集少数人做出决定。小圈子政治一直是白宫决定复杂优先事项的主要途径。也就是说,为了对外交事务做出快速反应,总统经常绕过正式程序,并与忠诚的官员单独协商。特朗普对华盛顿的传统政策极为反感,并且喜欢直观地做事,对这种“非正式程序”更加热衷。一方面,这种决策模式要求总统和他周围的官员相互信任,另一方面,这也使总统看起来像一个“君主”。如果总统愿意接受建议,官方的建议将被接受;如果总统顽固坚韧,官员只能成为执行人。

2018年12月,马蒂斯突然宣布辞去国防部长的职务,并在辞职信中表示,特朗普对外交政策存在分歧。马蒂斯在信中写道:“因为你(特朗普)有权让一位更符合你意见的国防部长,我想我应该辞职。”事实上,马蒂斯反对特朗普来自叙利亚。撤军的决定并不支持他完全摆脱美国在阿富汗的责任的政策倾向,也不同意特朗普的孤立主义政策,即美国需要保持强大的联盟并表现出对盟友的尊重。由于不可能说服一位强大的总统,因此选择提前离开自然是唯一的选择。在特朗普政府内部,马蒂斯一直被认为是一个相对冷静和理性的人。他经常对特朗普的废话感到担忧,这使得联盟的关系受到损害。他的离开使得特朗普的“小圈子”政治不那么“受限制”。

这是一个与总统合规的问题。

在马蒂斯离开后,特朗普需要一名国防部长,他不打算限制他掌控五角大楼。最重要的是能够实施他的决定。他曾见过曾为波音公司工作多年的Shanahan。 2018年12月26日,当特朗普向媒体解释为什么选择沙纳汉作为代理辩护时,他称赞他在波音“做得很好”,并且因为特朗普不想这样做而成为“好买主”。我看到分配给国防部的资金被浪费了。与马蒂斯相比,沙纳汉与董事会副总统伯恩斯的私人关系更为亲密,并明确支持特朗普对美国国防体系支出的批评。 2019年2月,沙纳汉专程前往美国和墨西哥视察,此举被美国媒体解读为支持特朗普决定“修建隔离墙”的明确姿态。在伊朗问题上,沙纳汉一直遵循总统的意愿,决定积极支持总统。 6月,特朗普下令向中东增派1000名美军。 Shanahan将此解释为“对中东的空中,海上和地面威胁的防御”。跟随总统并知道如何省钱的国防部长自然会受到特朗普的青睐。

然而,特朗普没想到的是,美国,尤其是官僚,对沙纳汉的能力表示了深深的怀疑。根据美国的政治文化,国防部长通常应该是具有政治经验或政策背景的人,在他成为国防部副部长之前,Shanahan在政府部门没有任何经验。因此,特朗普的提名被视为“打破传统”,一些国会议员担心五角大楼将在沙纳汉领导下向军事工业过度倾斜。在参议院2017年听证会上确认Shana的副国防部长提名时,当时的参议院军事委员会主席约翰麦凯恩提到,包括波音公司在内的五家公司和“波音公司前任高管”的大量国防支出将很快成为副国防部长表示“深切关注”。最后,他在Shanahan转移之前接受的联邦调查局背景调查中参与了非常严重的家庭暴力事件。一直反对总统的美国媒体曝光了这件事,无限放大了这一点,导致总统最喜欢的代理部长自动放弃在国内压力下转向积极的机会。特朗普的小圈子少了一个“心脏”。

7月,埃斯佩被任命为第27任国防部长。他拥有非常丰富的简历,军事背景,参加过第一次海湾战争,担任保守思想坦克遗产基金会的办公室主任,并且熟悉政策建议。后来,他作为众议院军事委员会的政策主任和前国防部长兼参议员哈格尔参加了国会作为政策主任和政策顾问兼立法主任。在乔治W布什执政期间,埃斯珀担任助理国防部长,后来担任雷神公司政府公共关系副主席。来自军队,政界和商界的各界人士,埃斯珀走遍了世界各地,得到了国会和制度家的支持。他们希望Esper可以给特朗普提供建议,最好是限制总统鲁莽的决定。但乐观的国防部长面临的首要任务是在“小圈子”决策中与总统建立关系。 “马蒂斯之路”或“沙纳汉之路”是否直截了当或顺从地关注国防部是否会在未来的决策过程中被边缘化。尽管他与许多白宫官员关系密切,但在制度主义者和非制度主义者之间取得平衡并不容易。

在埃斯佩的任命听证会上,一位民主党议员问道:“在盟友问题上,你是否更接近马蒂斯或特朗普?” “如果你被要求支持违反自己价值观的政策,你会选择辞职吗?”埃斯珀的回答充满了制度主义者的逻辑,强调在联盟关系问题上,美国不仅要证明联盟的重要性,还要保持总统关于盟国应该分担军费的主张。

新任国防部长面临的挑战是巨大的:美国退出关于伊朗核问题的全面协议会引发美国和伊拉克之间的紧张局势;朝鲜恢复涉嫌导弹发射;委内瑞拉的动荡局势;美国从《中导条约》撤出后部署中远程导弹;等等。最重要的挑战是如何协调国防部和特朗普在许多军事问题上的分歧。

美国国防部的官僚机构通常被认为是“寻求精确的目标,详细的规划,及时的决策以及各种服务的相互作用”。这与特朗普的决策风格明显不同。埃斯珀将像许多部门的负责人一样谨慎,他的国防部长的道路将是颠簸的。 ■

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